HEERST DE MACHT VAN HET GELD IN EEN DIRECTE DEMOCRATIE?
MAANDAG, 18 MAART 2013

Sommige critici van directe democratie beweren dat degene die over veel geld beschikt, een grootse mediacampagne kan opzetten, daardoor het publiek debat beheerst en met uitgekiende marketingtechnieken zijn slag kan slaan. De toenmalige burgemeester van Amsterdam, Schelto Patijn, verwoordde het aldus: "Een referendum tegen het drugsbeleid? De penose is vast wel bereid om enkele miljoenen guldens in ongewijzigd beleid te investeren. Koop 700 uur televisie. Op die manier koop je een referendum." (De Telegraaf, 13 januari 1997)

Veel geld

Het staat buiten kijf dat op sommige plekken veel geld circuleert in de directe democratie. In de Verenigde Staten werd in 1998 een recordbedrag van 400 miljoen dollar aan referendumcampagnes besteed. Van dit bedrag werd maar liefst 250 miljoen in één staat uitgegeven: Californië. (Smith, 2001) Er is in de VS sprake van zowel zeer professioneel gevoerde campagnes met grote inzet van tv-commercials, als betaalde handtekeningeninzameling.

Ook hier geldt dat de directe democratie niet moet vergeleken worden met een onbestaande en onbereikbare ideaaltoestand, maar met het momenteel bestaande zuiver representatieve systeem. Kapitaalkrachtige groepen spenderen ook grote bedragen aan verkiezingscampagnes van politieke partijen en presidentskandidaten, en aan lobbying om wetgevers en ambtenaren te beïnvloeden. De Zwitserse parlementariër Gross (2000) stelt terecht dat "de macht van het geld in een directe democratie in beginsel altijd kleiner is dan in een zuiver vertegenwoordigend stelsel. In de laatste hoeven groepen met geld slechts een klein aantal politici te bewerken. In een directe democratie moeten ze de hele bevolking en plein publique bewerken."

Niet doorslaggevend

Ten tweede wil het spenderen van veel geld niet zeggen dat dit ook doorslaggevend is. Critici zoals de journalist David Broder (2000) halen op een anecdotische wijze voorbeelden aan van campagnes waarin economische belangengroepen - soms een bedrijf of een economische belangengroep - veel geld inzetten. Er moet echter systematisch en kritisch onderzoek worden verricht naar een hele serie volksinitiatieven over een langere periode om te kunnen vaststellen wat de effecten van het geld zijn.

Dat laatste deed de politicologe Elisabeth Gerber (1999). Zij analyseerde de geldstromen van 168 volksinitiatieven in 8 Amerikaanse deelstaten. In tegenstelling tot wat critici beweren blijken economische machten er relatief weinig in te slagen, om via een volksreferendum een door hen gewenste wet goedgekeurd te krijgen. Van de initiatieven die overwegend financieel gesteund werden door individuele burgers werd 50 procent aangenomen, van de initiatieven die overwegend financieel gesteund worden door economische belangengroepen werd slechts 31 procent aangenomen. Gerber onderkende diverse soorten 'belangengroepen', en de kans op aanname van volksinititieven kelderde naarmate het financiële aandeel van de industrie in een volksinitiatief toenam. Gerber vond dat de thema's die door economische belangengroepen worden gepromoot, eenvoudig minder populair zijn en het dus ook moeilijker is om vrijwilligers te werven. Burgergroepen hebben minder geld, maar kunnen veel gemakkelijker vrijwilligers vinden en compenseren zich op die manier.

De politicologen Donovan, Bowler, McCuan en Fernandez (1998) vonden dat, terwijl 40 procent van alle Californische volksinitiatieven in de periode 1986-1996 werden aangenomen, slechts 14 procent van de volksinitiatieven van de zijde van kapitaalkrachtige 'special interests' werden aangenomen. "Onze data laat zien dat deze inderdaad de moeilijkste volksinitiatieven zijn om in Californië aan de man te brengen, en dat geld dat door de voorstanders aan dit soort volksinitiatieven wordt besteed, grotendeels weggegooid is." Een verder onderzoek van de politicologe Anne Campbell naar volksinitiatieven in Colorado liet zien dat in de periode 1966 tot 1994 (bijna 3 decennia) slechts één volksinitiatief van de zijde van 'special interests' succes had bij de stembus. (IRI, 2005) Zoals we in hoofdstuk 5 aanhaalden, hebben economische belangengroepen wel meer succes bij het onderuit halen van volksinitiatieven van anderen, door het lanceren van tegeninitiatieven.

De pizza-vergelijking

Maar zelfs wanneer 'special interests' de enige zouden zijn die in staat zijn om een volksinitiatief te lanceren, dan nog zijn kiezers beter af dan in een situatie zonder enig referendum op volksinitiatief. Matsusaka (2004) maakt de vergelijking met een gezin, waarin de vader (= 'volksvertegenwoordiging') eenzijdig 'voorstelt' welk soort pizza op tafel komt. Wanneer ook de moeder (= 'special interests') een pizza-voorstel kan indienen, waarna iedereen (ook de kinderen = de kiezers) kunnen stemmen over de voorstellen, dan kan daardoor de situatie van de kinderen nooit verslechten, ook al kunnen zijzelf geen voorstel indienen. De door de vader voorgestelde optie blijft immers voorhanden, doch indien moeder een beter idee heeft, kan dit bij de stemming de voorkeur krijgen. "Zo zien we dat wanneer iedereen in de familie het recht heeft om voorstellen te doen, dit in het voordeel van de meerderheid werkt. Deze conclusie blijft zelfs staan indien het recht om voorstellen te doen gereserveerd is voor bepaalde familieleden. (…) Zolang de voorstellen gefilterd worden door een verkiezing waaraan iedereen kan deelnemen, is de meerderheid alleen slechter af indien kiezers kunnen worden overtuigd om beleid goed te keuren dat tegen hun eigen belang ingaat." (Matsusaka, 2004, p. 12). Met dit laatste haalt Matsusaka inderdaad een kernpunt naar voren: veel critici van de directe democratie hanteren de stilzwijgende veronderstelling dat burgers inderdaad gemakkelijk overtuigd kunnen worden om tegen hun eigen overtuigingen en belangen te stemmen. Maar in feite is dat niets anders dan de impliciete redenering die achter het zuiver representatieve systeem schuil gaat: dat politici beter weten wat goed is voor de mensen dan de mensen zelf. Dat is een gevaarlijke redenering, want hij zet de deur open voor politieke dictatuur.

Opiniepeilingen

Er is nog een andere manier om het probleem van het grote geld te benaderen. Matsusaka heeft systematisch de uitkomsten van referenda in de Verenigde Staten vergeleken met de uitkomsten van opiniepeilingen. In tegenstelling tot het lanceren van referendumcampagnes, waarmee in de (Amerikaanse) praktijk miljoenen dollars gemoeid zijn, kan een opiniepeiling al voor een paar duizend dollar uitgevoerd worden. De vertekening van het grote geld speelt in die zin niet. Matsusaka analyseerde hiertoe een enorme hoeveelheid data over de hele 20e eeuw. Zijn conclusie: "Voor ieder beleidsterrein dat ik heb kunnen onderzoeken, duwt het referendum op volksinitiatief het beleid in de richting die wordt geprefereerd door de meerderheid van de bevolking. Ik kon geen enkel bewijs vinden dat de meerderheid van de bevolking het oneens is met de beleidswijzigingen die door het referendum op volksinitiatief worden veroorzaakt" (Matsusaka, 2004, p. xi-xii; cursivering in het origineel).

De bovengenoemde gegevens betreffen allen de Verenigde Staten, omdat er in Europa nauwelijks onderzoek is verricht naar de rol van het geld in directe democratie, en dat komt weer omdat geld in Europa duidelijk een veel kleinere rol speelt. In Zwitserland zijn wel een aantal referenda te noemen waarbij relatief veel geld rondging, maar het niveau is onvergelijkbaar met de Verenigde Staten.

Openbaarheid

Uit de ervaring blijkt telkens weer dat twee elementen belangrijk zijn: de herkomst van de financiële middelen bij de campagnevoerders moet openbaar zijn en iedere partij moet voldoende spreekmogelijkheid krijgen. Het belang van openbaarheid van financiën wordt door talloze voorbeelden geïllustreerd. Zo beschikte een anti-nucleair volksinitiatief in Montana (1978) over slechts 10.000 dollar. De tegenstanders van het volksinitiatief besteedden 260.000 dollar. Toch behaalde het volksinitiatief met 65% van de stemmen een eclatant succes. De aandacht van het publiek werd in de loop van de campagne gevestigd op het feit dat het geld van de tegenstanders bijna altijd van buiten Montana kwam en bijna volledig van de nucleaire industrie. Een vergelijkbaar initiatief tegen kernenergie vond wat later plaats in Oregon (1980). Ook hier haalde de burgergroep een overwinning tegenover de financiële overmacht van de industrie, doordat hij beschikte over voldoende spreekrecht. De 'fairness doctrine' was toen immers van kracht en daardoor kon de groep, ondanks zijn beperkte financiële middelen, in voldoende mate de kiezers bereiken via radio en televisie (zie Cronin, 1989). Het is opvallend dat organisaties met veel geld zelden enthousiast zijn over directe democratie: "Financieel machtige groepen hebben verbeten weerstand gevoerd tegen de invoering van het referendum: in Minnesota, in New Jersey, in Rhode Island. De AFL-CIO, zakengroepen, kamers van koophandel hebben zich de laatste jaren steeds opnieuw tegen het volksinitiatief verzet, ironisch genoeg vaak met het argument dat een volksinitiatief veel geld kost en dat alleen de rijkere organisaties er dus gebruik van kunnen maken." (Cronin, 1989)

Het is duidelijk dat geld bij direct-democratische besluitvorming altijd een impact heeft. Maar die impact is minstens even groot voor de representatieve democratie en kan met dezelfde middelen worden tegengegaan. Californische 'progressieven' als Shultz willen daarom helemaal geen terugkeer naar het traditionele representatieve systeem bepleiten, maar zij vragen wel specifieke maatregelen om de rol van 'big money' te beperken. Frey en Bohnet (1994, p. 158) schrijven: "Het kan niet ontkend worden dat financieel sterke partijen en belangengroepen beter in staat zijn om initiatieven te starten en propaganda te voeren dan arme of niet-georganiseerde belangen. Het heeft echter geen zin om te streven naar een totaal egalitaire democratie; er zullen altijd verschillen zijn in de capaciteiten van individuen en groepen om de richting van het beleid te beïnvloeden. Het is altijd waar dat rijke en goed georganiseerde groepen machtiger zijn. De belangrijke vraag is echter niet of er zo'n verschillen zijn, maar onder welke regels en met welke instellingen die organisatorische en financiële voordelen het zwaarst doorwegen. Wel: lobbying is des te efficiënter naarmate het systeem minder democratisch is. Zelfs zonder verkiezingen, bijvoorbeeld in een dictatuur, oefenen belangengroepen invloed uit. In de Europese Unie zijn belangengroepen in staat om meer invloed uit te oefenen dan in afzonderlijke lidstaten, omdat de Europese Unie minder democratisch is (Andersen en Eliassen, 1991). In Zwitserland blijkt dat zelfs bij een coalitie tussen de belangengroepen en de politieke klasse, dit front niet altijd zijn zin krijgt, zeker als het over belangrijke aangelegenheden gaat."

Referenties:
Broder, D.S. (2000). Democracy derailed. Initiative campaigns and the power of money. New York: Harcourt.
Cronin, T. (1989). Direct democracy. The politics of initiative, referendum and recall. Cambridge: Harvard University Press.
Donovan, T., S. Bowler, D. McCuan en K. Fernandez (1998). "Contending players and strategies: opposition advantages in initiative campaigns", p. 80-104 in: S. Bowler, T. Donovan en C. Tolbert. Citizens as legislators. Direct democracy in the United States. Columbus: Ohio State University Press.
Frey, B.S. en I. Bohnet (1994). "The Swiss experience with referenda and federalism". Idioma 6, p. 147-160
Gerber, E.R. (1999). The populist paradox. Interest group influence and the promise of direct legislation. Princeton: Princeton University Press.
Gross, A. (2000). "Macht is het privilege niet te hoeven leren". Tijdschrift voor Directe Democratie 2.
IRI (Initiative & Referendum Institute) (2005). What impact does money have in the initiative process? Washington: Initiative & Referendum Institute.
Matsusaka, J.G. (2004). For the many or the few. The initiative, public policy, and American democracy. Chicago: University of Chicago Press.
Smith, D.A. (2001). "Special interests and direct Democracy: a historical glance", p. 59-71 in: Waters, M.D. The battle over citizen lawmaking. Durham: Carolina Academic Press.

januari 2014